Brève histoire du filet social québécois : forces, faiblesses et comparaisons

De quoi parlons-nous quand nous faisons référence au filet social ? Comment ce filet s’est-il développé et a-t-il évolué dans l’histoire québécoise ? Comment le  filet social québécois se compare-t-il avec celui d’autres provinces canadiennes et avec d’autres modèles en vigueur ailleurs dans le monde ?

Si le terme de filet social est largement répandu au Québec, en science politique, il renvoie au concept d’État-providence, entendu comme l’ensemble des fonctions de l’État destinées à protéger la population contre des risques sociaux comme le chômage, la maladie ou la vieillesse, ainsi que contre d’autres situations qui affectent la capacité des individus à gagner leur vie dans une économie de marché.

Plusieurs politologues adoptent une définition très large de l’État-providence, qui peut inclure des éléments de gestion macroéconomique tels que les politiques de plein emploi, ou la négociation collective sectorielle. On utilise parfois les concepts de politique sociale et de protection sociale pour désigner des prestations universelles, des interventions visant des populations spécifiques, et des régimes assurantiels publics de différentes sortes (ex. : l’assurance-emploi, le Régime québécois d’assurance parentale, et autres).

Dépression, guerre, et consensus social : l’émergence de l’État-providence canadien

L’État-providence a d’abord été instauré par le gouvernement fédéral, largement en réponse à la crise sociale qui a suivi le krach boursier de 1929, et en lien avec l’expérience collective de l’effort de guerre entre 1939 et 1945. L’assurance-chômage et les allocations familiales ont été mises sur pied pendant cette période. Ottawa s’est également engagé à intervenir dans l’économie pour viser le plein emploi dans son Livre blanc de 1945. Les réformes du gouvernement socialiste élu en Saskatchewan en 1944—celui de la Co-operative Commonwealth Federation (CCF)—ont entamé un processus qui a graduellement contribué à normaliser l’idée de la gratuité des soins de santé dans l’esprit des gouvernements fédéraux libéraux et conservateurs. Les pensions publiques naissent dans une forme très limitée en 1927, et deviennent davantage généreuses et universelles dans des réformes des années 1950 et 1960.

Dans la période de forte croissance économique et de consensus social autour de l’intervention étatique qui a caractérisé l’après-guerre, une architecture fiscale et juridique s’est graduellement mise en place pour inciter toutes les provinces canadiennes à s’inscrire dans un modèle généreux d’État-providence. Les éléments clés de cette architecture incluent des programmes majeurs de transferts comme la péréquation (1957) et le Régime d’assistance publique du Canada (1966), ancêtre des transferts canadiens en matière de santé et de programmes sociaux, ainsi que des lois encadrant des régimes provinciaux d’assurance-hospitalisation (1957) et l’assurance médicale universelle (1966).

Le gouvernement du Québec, qui jusqu’alors demeurait soucieux de protéger les privilèges de l’Église, a revu sa position dans le foulée des changements sociaux majeurs des années 1960. Sous l’influence de commissions d’enquêtes—notamment la Commission Castonguay-Nepveu (1967-1972)—le Québec a bâti un filet social moderne avec des réformes comme la Loi sur les accidents du travail (1966), la Loi sur l’aide sociale (1969), et son propre programme d’assurance-maladie universelle (1968-1969). L’aide sociale à ce moment-ci est conçue de façon davantage universaliste que dans certaines autres provinces : il n’y a aucune différence dans le montant des prestations selon la capacité de travailler.

L’évolution du filet social depuis la Révolution tranquille

Le Québec s’entend avec le gouvernement fédéral pour mettre sur pied ses propres programmes sociaux dans des domaines où les autres provinces participent plutôt à des programmes fédéraux. Il crée ainsi son propre système public de retraite, soit le Régime des rentes du Québec (RRQ), établi en 1966 comme alternative au Régime de pensions du Canada auquel contribuent les résidents des autres provinces.

Le Québec se distingue aussi à cette époque par la création du système des Centres locaux de services communautaires (CLSC) en 1971. Reflétant notamment l’influence de syndicats socialement engagés, les CLSC ont accordé une grande importance à l’autonomisation et à l’organisation des populations locales, allant même jusqu’à l’embauche d’organisateurs communautaires. Le système d’éducation supérieure est aussi en pleine expansion alors que les baby-boomers arrivent sur le marché du travail. À cette époque, le Québec et la Saskatchewan se distinguent comme des provinces qui adoptent des politiques d’inspiration sociale-démocrate.^[1]

Dès le milieu des années 1970, le Canada commence à se diriger vers un paradigme de plus grand contrôle des dépenses publiques. Au cours des années 1980 et 1990, le gouvernement fédéral réduit son rôle dans l’architecture fiscale fédéral-provincial de l’État-providence, mettant fin, par exemple, au Régime d’assistance publique du Canada. Ce programme avait constitué une source majeure de financement et d’élaboration de normes pancanadiennes, notamment pour le logement social et les programmes d’assistance sociale.

En 1984, le Livre blanc sur la fiscalité des particuliers du ministère des Finances du Québec articule un désir de réduire les coûts de l’État-providence. Une série de réformes de l’aide sociale visent à réduire la fraude, rendre l’accès plus difficile, et inciter les gens à participer au marché du travail le plus possible, notamment en réduisant le montant des prestations pour les personnes jugées sans contraintes sévères à l’emploi. Des périodes de désindexation dans les décennies suivantes réduisent le pouvoir d’achat des prestataires. La lutte contre le déficit budgétaire génère aussi son lot d’impacts à travers le secteur public.^[2]

Cependant, dans les années 1990 et 2000,  alors que l’austérité budgétaire est de rigueur à travers le pays, le Québec se distingue des autres provinces canadiennes en créant  de nouveaux programmes pour renforcer son filet social. Ces programmes incluent le Régime québécois d’assurance parentale (RQAP), le réseau des services de garde éducatifs à l’enfance (SGÉE), et un régime provincial d’assurance médicaments. Les réformes restrictives de l’aide sociale sont partiellement compensées par des programmes de formation inspirés par le paradigme européen d’investissement social, dans lequel les gouvernements s’adaptent activement aux changements économiques en investissant dans le capital humain. Le Québec va aussi institutionnaliser une voix pour les plus démunis dans le cadre de la Loi visant à lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale (2002). Plus récemment, le Québec a mis en place un programme de revenu de base pour les personnes bénéficiant de l’aide de dernier recours ayant des contraintes sévères à l’emploi. Entré en vigueur en 2023, ce programme permet d’atteindre un revenu se rapprochant davantage de la mesure du panier de consommation.^[3]

Le Québec : innovateur en Amérique du nord ?

Les Québécois et les Québécoises bénéficient aujourd’hui de programmes d’assistance sociale nettement plus généreux que la moyenne canadienne, mais globalement moins forts que dans des pays comparables de l’OCDE, comme la France.^[4]  Les chercheurs sont généralement d’accord pour classer le Québec comme un régime providentiel libéral, dans la même catégorie générale que les autres juridictions nord-américaines. Ce type de régime contraste avec des modèles en vigueur dans la plupart des pays européens, qui réduisent la dépendance des travailleuses et travailleurs au marché et bénéficient de services publics universels plus robustes. En particulier, le taux de pauvreté parmi les ménages qui participent moins au marché du travail est beaucoup plus élevé au Québec que la moyenne européenne.^[5]

La mise en place d’un programme pancanadien de garde pour la petite enfance, annoncé en 2021, démontre que les innovations québécoises en matière de politique sociale peuvent contribuer à changer des paradigmes de politiques publiques à travers le Canada.

Par le passé, le filet social québécois a évolué pour s’adapter en réponse à des crises majeures comme la Grande Dépression, et à des défis comme la désindustrialisation et le changement technologique dans les dernières décennies du XX^e siècle. De nos jours, des crises multiples—du logement, de l’itinérance, du climat, et de l’accès à l’alimentation—occasionnent une nouvelle réflexion sur le rôle de l’État et le fonctionnement des programmes sociaux. Lors de l’événement annuel de l’Observatoire le 14 avril prochain, nous invitons à un dialogue entre experts de différents horizons pour envisager un avenir où notre filet social pourra contribuer de façon plus efficace et durable à la réduction des inégalités.

^[1] Un très bon résumé des réformes de cette période se trouve dans la chapitre 2 d’Emmanuelle Arpin, Lara Gautier, et Amélie Quesnel-Vallée, Quebec: A Health System Profile (University of Toronto Press, 2025). Pour un traitement plus en profondeur, voir Anne Plourde, « État-providence et système socio-sanitaire au Québec : les CLSC comme étude de cas d’une analyse matérialiste et dialectique de l’État démocratique dans la société capitaliste » Thèse de doctorat, Université du Québec à Montréal, 2019. Pour la comparaison Québec-Saskatchewan, voir David McGrane, Remaining Loyal: Social Democracy in Quebec and Saskatchewan (McGill-Queen’s University Press, 2014).

^[2] Alain Noël, « Quebec: The Ambivalent Politics of Social Solidarity », dans Welfare Reform in Canada: Provincial Social Assistance in Comparative Perspective, dirigé par Daniel Béland et Pierre-Marc Daigneault (University of Toronto Press, 2015); Peter Graefe, « Striking a New Balance: Neoliberalism, the Provinces, and Intergovernmental Relations in Canada, 1985-2002 » (Thèse de doctorat, Université de Montréal, 2003), p. 154.

^[3] Geoffroy Boucher, « Qu’est-ce que le revenu de base ? », Observatoire québécois des inégalités, 14 avril 2023.

^[4] Geoffroy Boucher, « Comment se comparent les prestations d’assistance sociale du Québec à l’international ? », Observatoire québécois des inégalités, 3 octobre 2024.

^[5] Paul Bernard et Sébastien Saint-Arnaud, « Du pareil au même? La position des quatre principales provinces canadiennes dans l’univers des régimes providentiels », Canadian Journal of Sociology 29, n^o 2 (2004): 209‑39; Axel van den Berg et al, Combating Poverty: Quebec’s Pursuit of a Distinctive Welfare State  (University of Toronto Press, 2017), p. 145.